Правовые аспекты "проблемы РАО",
как и в целом проблематики, связанной с ядерной
энергетикой и ядерной безопасностью, достаточно
специфичны, чтобы выделить их рассмотрение в
специальную сферу "правовое обеспечение".
Они находятся в большой зависимости от
субъективных факторов и в то же время жестко
регламентированы. В силу этих обстоятельств,
казалось бы, методически допустимо
элиминироваться от анализа правовой стороны при
рассмотрении экосистемных и
социально-экономических аспектов "проблемы
РАО". Экосистемный и социально-экономический
анализ, как правило, правовым образом слабо
регулируем и обращен на объективные
обстоятельства в их краткосрочном,
среднесрочном и долгосрочном развитии.
Отстраненность от оценки правовых аспектов
характерна при анализе практических конкретных
хозяйственных и экологических вопросов. В еще
большей мере это проявляется при достаточно
отвлеченном фундаментальном научном
рассмотрении проблематики развития природных и
общественных систем, опирающемся на
исследования объективных, достаточно
долговременных и устойчивых законов природы и
общества, по сравнению с которыми законы,
измышленные мятущимся человечеством,
кратковременны, изменчивы, преходящи.
Представляется, что такая
отстраненность может быть объяснена, но не
всегда будет обоснованной, в силу того что в
человеческом обществе, особенно современном,
любая человеческая деятельность, экономическая
и социальная по содержанию, совершается в рамках,
устанавливаемых в правовой форме [153].
В нашем случае полагаем необходимым
рассмотреть некоторые правовые аспекты
обсуждаемой проблематики, поскольку без
рационального и эффективного правового
регулирования общественно приемлемое решение
"проблемы РАО" не достижимо. При
рассмотрении понятия "проблемы РАО" в главе 1 мы имели возможность
столкнуться с примером важности достаточно
совершенного обеспечения, кроме иных, и правовой
стороны ее решения.
Прежде всего, повторим, что новый,
специфичный характер опасности, связанной с
использованием ядерной энергии и получением при
этом радиоактивных отходов, осознан
человечеством относительно недавно и неполно.
Восприятие этой опасности человечеством пока
еще излишне опирается на эмоции.
Международное правовое регулирование
деятельности человечества, связанной с
принятием мер по уменьшению ядерной опасности,
началось с попыток регулирования применения,
испытаний, распространения ядерного оружия и
наиболее заметно проявилось в разработке
международных правовых систем ядерной
безопасности в военной сфере. Именно поэтому
некоторых, возможно и неполных по сравнению с
планируемыми, но очевидных успехов мировое
сообщество достигло в области неприменения,
нераспространения, сокращения запасов,
сокращения и прекращения производства, а также
испытаний ядерного оружия вообще, отдельных
видов, в определенных природных средах [30,138]. Для регулирования мировой
практики гражданской ядерной энергетики на
межгосударственном уровне было создано
Международное агенство по атомной энергии
(МАГАТЭ). Параллельно продолжали развиваться
национальные институты правового регулирования
деятельности, связанной с вовлечением в
техногенный оборот ядерной энергии.
В наши задачи не входит полный анализ
положительных и отрицательных сторон
международных и национальных правовых
механизмов обеспечения ядерной безопасности и
практики их использования. Обратим внимание на
некоторые, важные для нашей темы направления, по
которым необходимо совершенствование системы
права и правоприменения.
Прежде всего отметим, что в
международных правовых механизмах, регулирующих
отношения, связанные с ядерной энергетикой и
ядерной безопасностью, отчетливо проявляются
традиционные в современном мире двойные
стандарты: для стран "развитых" и
"развивающихся"; для стран идеологически
"своих" и "чужих"; для стран, уже имеющих
развитую "ядерную промышленность" и ядерное
оружие, и стран, только пытающихся их иметь.
Пока еще недостаточна научная
исследованность объекта и предмета правового
регулирования в проблематике ядерной
безопасности. Вследствие этого возникает
возможность случайного появления или
осознанного создания правовых коллизий в
разрешении реальных общественных ситуаций. В
результате становятся реальными разного рода
общественные внутригосударственные конфликты,
вплоть до манипулирования правовыми
общественными механизмами в частных интересах.
Недостаточна отработанность научных,
технологических и юридических проблем,
связанных с пониманием содержания и механизмов
разрешения рисковых ситуаций по всем
технологическим цепочкам в "ядерной
энергетике". Масштабность и специфика
рисковых ситуаций в этой сфере позволяет почти
каждую чреватую аварией ситуацию на отдельном
ядерном объекте рассматривать как событие
потенциально международного значения.
Необходимость включения в ликвидацию
последствий аварии сил и средств других
государств понятна всем, но естественны и
опасения, связанные с недостаточной правовой
определенностью возникающих положений и
вышеназванными "двойными стандартами". В то
же время представляются конструктивными
складывающиеся в мировом сообществе общие
подходы к регулированию проблем ядерной
безопасности. На обще планетарном уровне
определяются принципы, основные положения,
главные направления, а также регулируются
некоторые, ограниченные по типам конкретные
ситуации, безусловно, затрагивающие
глобальное сочетание геополитических
межгосударственных интересов или экологических
проблем планетарного масштаба, в таких, например,
сферах, как космос и атмосфера. "Земную"
экосистемную и социально-экономическую
проблематику, связанную с ядерной безопасностью,
более целесообразно регулировать на
межрегиональном, субглобальном, ограниченном
межгосударственном уровнях, в каждом случае в
рамках тех природообщественных систем, которые
реально охватываются опасными воздействиями.
В рамках этих систем, как правило,
принимаются решения и применяются конкретные
меры по предотвращению, ликвидации, локализации,
нейтрализации опасных воздействий на окружающую
среду и их последствий. Участие извне этих-систем
чаще всего осуществляется в форме разовой
помощи, вписывающейся в комплексные и длительные
по времени программы.
Правовая регламентация вышеназванных
мер также целесообразна в межрегиональном,
субглобальном, межгосударственном масштабах.
Состав участников и правовые формы в каждом
случае должны соответствовать реальному
содержанию ситуации: границам и структуре
охватываемых воздействием природообщественных
систем, характеру и масштабам воздействий и
последствий и т.п.
Во второй половине XX в. постепенно
складывается такого рода система
международно-правовых механизмов, методов,
способов, правил регулирования хозяйственной
деятельности, оказывающей воздействие на
состояние окружающей среды и природных ресурсов
в достаточно целостных природообщественных
системах, разделенных государственными и
административными границами [56,69,99,111,142].
Таковы попытки организации межгосударственных
взаимодействий по регулированию
природопользования в крупных региональных
природообщественных системах, в бассейнах рек
Дунай, Амур, Волга, Дон, Днепр, Балтийского,
Баренцева, Черного, Каспийского морей.
В рассматриваемом нами случае
характер проблемы позволяет ожидать, что она,
вписываясь в общую тенденцию, может быть решена с
использованием вышеназванного опыта
международных взаимодействий. Однако для
полноценного регулирования этой проблемы
необходима разработка специфичной, отличной от
названных выше региональных, системы
международно-правовых механизмов. В первую
очередь, специфичен характер повышенной
опасности для биосферы и человека, являющейся
основной причиной разработки этих механизмов.
При этом должны и могут быть рассмотрены в
комплексе не только "радиационные", но и все
иные виды антропогенных воздействий,
последствия которых проявляются в пределах
субглобальной природообщественной системы,
включающей в себя северную часть Тихого океана
(Бореальная Пацифика) и прилегающие к ней
территории Азии и Америки [51,67]. В
этих пространственных границах осуществляют
хозяйственную деятельность не только
непосредственно расположенные в них
государства, т.е. США, Канада, Япония, Россия.
Здесь экономически функционируют Китайская
Народная республика, Тайвань, КНДР, Республика
Корея, Польша и другие страны, имеющие право на
основании действующих международных соглашений
беспрепятственно заниматься хозяйственной
деятельностью в открытых районах Мирового
океана. Среди видов опасных воздействий этой
деятельности могут быть названы: сброс в
гидросферу токсичных отходов; недостаточно
регулируемый, подрывающий собственную
природно-ресурсную базу промысел рыбы и
морепродуктов; разведка и разработка нефтяных и
газовых месторождений на шельфе, в особенности в
районах со сложной сезонной ледовой обстановкой.
Последствия таких воздействий могут проявиться
в пределах всей вышеназванной субглобальной
природообщественной системы в разнообразных
формах и масштабах. При наиболее рациональном
подходе все они должны быть учтены в комплексной
разработке, где природопользование в
природообщественной системе рассматривалось бы
как целостный процесс. Но отсутствие такого рода
комплексных разработок и невозможность их
выполнения в ближайшее время не должны быть
препятствием для разработки механизма
обеспечения ядерной безопасности, радиационной
безопасности как сферы специфичной по характеру
и масштабам возможных воздействий и последствий.
Таким образом, особенность ситуации
состоит в том, что радиационная опасность
распространяется на более крупную, чем
региональная, субглобальную систему, включающую
части Тихого океана и двух континентов,
Азиатского и Американского; при этом
затрагиваются жизненные интересы нескольких
крупнейших народов и государств мира. Это опасно
не только для состояния биосферы и здоровья
человека, но и для функционирования, а возможно и
существования крупнейших межотраслевых и
межгосударственных хозяйственных комплексов.
Международные усилия, требующие
правового регулирования отношений прежде всего
между непосредственно заинтересованными
государствами, могут быть ориентированы в
нескольких направлениях. Они могут
регламентировать поведение каждого отдельного
государства в общих межгосударственных
интересах. Могут сконцентрироваться на поисках и
реализации общих или полностью
скоординированных, или в разных формах
взаимоувязанных мер по обеспечению решения
"проблемы РАО" финансовыми и материальными
ресурсами. Могут ориентироваться на расширение и
углубление научных исследований и
проектно-конструкторских разработок; расширение
поисков вариантов размещения площадок,
пригодных для исследования возможности решения
"проблемы РАО". Сложность таких поисков
может быть проиллюстрирована следующим
примером. Весьма малое по территории, в сравнении
с рассматриваемой нами системой, государство
Швейцария при поисках места для размещения РАО
поручило проанализировать 100 площадок, отобрав
для дальнейшего анализа 20 из них [77,78].
В северотихоокеанской природообщественной
системе поиски могут ориентироваться на
обеспечение гарантированной безопасности для
всех расположенных здесь государств и
распространяться на территории всех этих
государств. Это соответственно усложняет и
проблему поисков.
Система межгосударственных
соглашений по рассматриваемой нами проблеме,
увязанная с межгосударственными правовыми
нормами (договоры, конвенции и т.п.) по Мировому
океану, ядерной безопасности и другими, может
обеспечить решения, экологически безопасные для
биосферы и человека в пределах всей названной
субглобальной системы и социально-экономически
эффективные для всех заинтересованных стран и
народов. В исторической же постановке вопроса
поиски полного решения "проблемы РАО" в
региональных и субглобальных масштабах
становятся одним из многих факторов, объективно
способных привести народы и государства к
объединенному обще планетарному решению своих
судеб в условиях глобального экологического
кризиса.
Во внутригосударственном плане важно
отметить, что после аварии на Чернобыльской АЭС,
на фоне вполне объяснимого всплеска негативного
отношения к ядерной энергетике и повышенного,
эмоционально обостренного внимания к
обеспечению ядерной безопасности, в обществе
постепенно подготавливалась правовая база для
рационального решения всего комплекса
соответствующих проблем. До этого периода
основной массив нормативных актов составляли
нормы, правила, инструкции [81, 84,85,113].
В первой половине 1990-х гг. разработана и принята [100] иерархически и по видам
регулируемых отношений гораздо более полная
система правовых актов [93-97,132,133,135].
Неполный перечень только законов, определяющих
ее содержание, приведен в главе 1.
Поскольку в наши задачи не входит
исчерпывающий анализ всей системы
отечественного законодательства по ядерной
энергетике и ядерной (радиационной)
безопасности, затронем только две проблемы. Они
имеют определяющее важное значение как для
решения "проблемы РАО" в целом, так и в
рассматриваемом нами конкретном предложении о
закачке РАО в геологические структуры на Дальнем
Востоке.
Выше, при анализе определений
"проблемы РАО", было отмечено
несовершенство понятийного аппарата,
применяемого как в научной литературе, так и в
нормативных документах. При наличии к 1995 г.
большого количества нормативных материалов
практика из-за несовершенства понятий породила
много коллизий. Одна из них оказалась предметом
судебного разбирательства на высшем в стране
уровне и потому вышла из разряда
"официально" или традиционно
"закрытых" тем и попала на открытое
рассмотрение в средства массовой информации.
Закон РФ "Об охране окружающей
природной среды" запрещает ввоз в Россию, в
целях хранения или захоронения, радиоактивных
отходов и материалов из других государств.
Однако "атомщики" всегда считали, что ОЯТ не
относится к радиоактивным отходам и материалам,
а значит, запрет Закона об окружающей среде на
него не распространяется. Для них отработанные
топливные кассеты являются продуктом для
дальнейшего производства, "сырьем" [122].
На выработанную практикой
производственную трактовку понятий
"отходы" и "сырье" наложилась
нормотворческая новация. В Указе Президента РФ
N3 89 от 20.04.1995 г. "О дополнительных мерах по
усилению контроля за выполнением требований
экологической безопасности при переработке
отработавшего ядерного топлива" вместо ранее
употреблявшегося в природоохранной
терминологии "хранение" применено понятие
"временная выдержка" [126,127].
В п.1 Указа Президента РФ N72 от 25.01.1995 г.
"О государственной поддержке структурной
перестройки и конверсии атомной промышленности
в г.Железногорске Красноярского края"
использована лингвистическая конструкция,
позволяющая начинать и продолжать строительство
и финансирование объекта повышенной
экологической опасности до проведения
государственной экологической экспертизы, что
не соответствует и положениям природоохранного
законодательства, и требованиям логики [126].
Рассмотрение Верховным Судом РФ
вышеназванного Указа Президента РФ N72, в котором
концентрированно выразились вышеперечисленные
противоречия, - каким бы решением ни завершилось -
только высвечивает, но не снижает проблему
необходимости совершенствования
законодательной базы, регулирующей право
отношения в сфере ядерной энергетики и ядерной
безопасности. Эта база молода, но недостаточно
совершенна не столько по молодости. Она
формировалась в характерной для периода 1987-1996 гг.
обстановке общей торопливости, бессистемности
законотворческих процессов, политических
компромиссов, паллиативных подходов,
недостаточного профессионализма, слабой
исследованности проблематики,
неупорядоченности взаимодействий между
ведомствами, легкости законодательного
оформления частных интересов методами
"лоббирования" и "ангажирования"
отдельных политиков и политических движений и
др.
С уровня законов тенденция к
понятийным неточностям нисходит в подзаконные
акты.
В 1995 г., например, утверждены временные
методические рекомендации [20],
устанавливающие наряду с прочими положениями и
общие для применения в РФ понятия, определяющие
важнейшие явления, имеющие место в сфере
обращения с отходами, в том числе радиоактивными.
Необходимость такого документа несомненна. Но
обратим внимание на следующее.
Содержание понятия "размещение
отходов" определено как любая операция по
хранению и захоронению отходов. Из определения
может следовать, что размещение понимается здесь
как процесс, а не результат. Конец этого процесса
совпадает с началом процесса собственно
хранения и захоронения. Начало же процесса
размещения не определено. Поэтому, при наличии
соответствующего интереса, можно постараться
обосновать, что транспортировка отходов от места
их образования до места хранения не является
операцией размещения отходов, а следовательно,
не попадает под соответствующую юрисдикцию.
Содержание понятия "хранение
(складирование) отходов" определено как
изоляция с учетом временной нейтрализации
отходов, направленная на снижение опасности для
окружающей среды. Для хранения устанавливается
срок его нахождения в местах складывания. Из
определения следует, что отходы должны быть
нейтрализованы, т.е. должна быть обеспечена их
полная безопасность, хотя и на время. Но из этого
же определения следует, что при хранении отходов
должно обеспечиваться только снижение
опасности, но не полная безопасность. Что это
может означать на практике, если отходы - это
радиоактивные, да еще высокоактивные вещества,
нет необходимости комментировать.
Содержание понятия "захоронение
отходов" определено как изоляция отходов,
направленная на исключение попадания
загрязняющих веществ в окружающую среду и
исключающая возможность дальнейшего их
использования. Обратим внимание на возможность
дальнейшего использования отходов, исключение
которой сегодня представляется совершенно
необходимым:
технологически обеспечить
безопасность использования отходов сейчас
невозможно, а категорически отсечь
безнравственные попытки отдельных субъектов их
использовать - нужно. Завтра человечество может
не только открыть способ экологически
безопасного, экономически эффективного
использования этих отходов, но, возможно, их
использование окажется необходимым. И общество
вступит в противоречие не только с узаконением,
что не столь серьезно. Оно столкнется с
техническими, технологическими, конструктивными
и иными материальными явлениями, которые
должны были реально, а не только правовым образом
исключить возможность использования.
Необходимо отметить, что названные
явления могут воспрепятствовать и переработке
отходов с нейтрализацией в них радиоактивных
свойств, когда человечество разработает
соответствующие методы.
Здесь рассмотрены только некоторые
недостатки в понятийном аппарате правового
обеспечения радиационной безопасности, но и
этого достаточно для вывода о необходимости
совершенствования этого аппарата.
Представляется не только
целесообразным, но неотложным провести
тщательную научную, юридическую,
лингвистическую доработку законодательства по
названной тематике и внести коррективы в
действующие законы и нормативные акты. Без
единообразия в понимании предмета правового
регулирования система права может оказаться в
конкретных ситуациях бесполезной или даже
общественно вредной, а события будут развиваться
под воздействием случайных частных интересов.
Вторая сторона, представляющаяся
важной для принятия конструктивных решений в
области ядерной (радиационной) безопасности в
России, состоит в действительной регионализации
управления природопользованием. Общий принцип
регионализации управления, рассмотренный выше в
применении к субглобальным природным системам и
международным правовым и экономическим
отношениям, имеет особенности в масштабах одного
государства, и тем более России с ее огромной
территорией и разнообразием природных и
социально-экономических условий.
На международном уровне принцип
рационального сочетания общих и региональных
подходов к обеспечению радиационной
безопасности в отношении окружающей природной
среды и населения отчетливо проводится,
например, в рекомендациях Международной
комиссии по радиологической защите: "Защита
населения в. случае крупной радиационной аварии:
принципы планирования" и "Принципы
мониторинга в радиационной защите населения" [107]. Устанавливая общие для всех
ситуаций методические положения по обеспечению
радиационной безопасности, эти рекомендации
относят принятие конкретных мер на те уровни в
административно-территориальной структуре
государств и те уровни в иерархии
государственного управления, которых
непосредственно касаются соответствующие
ситуации и которые имеют возможности для
обеспечения защиты.
Последовательное соблюдение
этого-принципа в законодательной базе
Российской Федерации по обеспечению
радиационной безопасности способствовало бы не
только рационализации социально-экономических и
природоохранных управленческих решений, но и
снятию ореола некоей необычности,
надчеловечности с ядерной энергетики, некоей
возвышенности ядерной энергетики над
конкретными делами обычных людей в обычных
сферах хозяйства; способствовало бы
демократизации развития ядерной энергетики в
обстановке гласности и добросовестного
информирования населения. Результатом было бы
понимание населением конкретной, а не
небожительской логики развития ядерной
энергетики и возможных его последствий.
Для этого важно не только декларативно
провозгласить и законодательно закрепить, но и
подробно регламентировать механизм учета
региональных интересов при принятии конкретных
решений о размещении и развитии объектов,
связанных с ядерной энергетикой и радиационной
безопасностью.
В качестве примера рассмотрим одну
сторону такого механизма, которой пока не
уделяется должного внимания. Известно, что в
управленческих решениях по вопросам
долгосрочного развития (а ядерная энергетика и
возможные последствия ее развития, несомненно,
относятся к вопросам долгосрочного характера)
необходимы четкие и недвусмысленные
разграничения и преемственность долговременных
и кратковременных интересов.
В настоящее время такие интересы
нечетко разделены и недостаточно преемственны
на общегосударственном уровне, где сложность
резко меняющихся конъюнктурных политических и
экономических ситуаций отвлекает внимание всех
органов власти и управления на решения, как
правило, текущих, конъюнктурных задач. Однако
здесь предпринимаются попытки осознать и
нормативно оформить некие, пусть разрозненные,
ориентиры долгосрочного развития.
Для регионального уровня нет даже
обобщенных, абстрагированных положений,
позволяющих если не определить и установить, то
хотя бы обозначить взаимосвязи и приоритеты в
сочетаниях долгосрочных и краткосрочных
интересов. Гораздо более важно, что у органов
региональной власти и управления нет
функциональной ответственности в этой сфере, не
установлены формы и методы правового выражения
этих интересов. Исполнительные власти регионов
выше всех приоритетов ставят тактические,
конъюнктурные, что естественно: их постоянному
воздействию они подчинены. Представительные же
власти регионов не вышли из стадии становления и
не имеют необходимых финансовых, технических,
кадровых возможностей.
Необходим также правовой механизм
выражения и эффективной реализации всей
совокупности региональных интересов в увязке с
общегосударственными. Во всяком случае, это
необходимо в рассматриваемой нами сфере
интересов, из противоречий которых могут
проявиться опасные последствия для состояния
биосферы и здоровья населения. О том, что
такой механизм необходим для увязки интересов
только на общегосударственном уровне, где,
казалось бы, в первую очередь обеспечиваются
общественные интересы, свидетельствует
процедура принятия 23.02.1995 г. Президиумом
правительства России решения об одобрении
"Программы развития ядерной энергетики до 2000
года". Министр Минприроды РФ В.Н.
Данилов-Данильян и академик А.В. Яблоков в
открытом письме сообщили, что эта Программа
одобрена "в узком кругу, без серьезного
обсуждения", участия экологов и без
"заключения Минприроды России" [27].
К сфере сочетания регламентированных
и общегосударственных интересов можно отнести
подготовку, принятие и реализацию решений,
регламентирующих размещение, строительство,
функционирование (включая транспортное
обеспечение) и финансирование объектов ядерной
энергетики и оборонных структур, связанных с
ядерным оружием и использованием ядерных
процессов. Здесь, безусловно, есть
"закрытые" темы, о которых по соображениям
разумной секретности должно быть
известно исключительно ограниченному кругу лиц.
Но игнорирование или недостаточный учет
региональных интересов в менее секретных
направлениях, например при принятии решений об
ограничениях в планируемом или реально
выделяемом финансировании, об экономии на
природоохранных мероприятиях и т.п., может
обернуться социальными, экономическими,
биологическими катастрофами для конкретных
людей и конкретных социально-экономических и
природных систем, т.е. на региональном уровне. На
общегосударственном уровне эти катастрофы
воспринимаются не конкретно, не непосредственно,
а опосредованно, через письменные сообщения,
отраслевые связи, бюджетные отношения и т.п.
Нельзя исключить, что отсутствие взаимосвязи
общегосударственных и региональных интересов
может быть связано не с осознанным
пренебрежением последних, а только с тем, что
региональные долговременные интересы некому
выявить, выразить, оформить, представить и
защитить.
На законодательном уровне широкие
права субъектов Федерации в интересующей нас
сфере радиационной безопасности закреплены в ст.
6 Федерального закона РФ "О радиационной
безопасности населения", принятого 5.12.1995 г. и
подписанного 9.01.1996 г. Однако сопоставление этих
прав с правами федерации, закрепленными в ст. 5
этого же закона, показывает, что реализация прав
субъектов Федерации будет решающим образом
зависеть от подзаконных актов. Сроки же
подготовки и принятия, а также содержания
последних чаще определяются ведомственными, а не
региональными интересами [125]. Так, в
полномочия субъекта Федерации входит контроль
за ввозом источников ионизирующего излучения на
соответствующую территорию, их вывозом за
пределы соответствующей территории и транзитом.
В полномочия Федерации входит регулирование
экспорта и импорта ядерных материалов,
радиоактивных веществ и иных источников
ионизирующего излучения, а также контроль за
осуществлением их экспорта и импорта. Решение о
ввозе ионизирующих материалов, таким образом,
имеет право принимать исключительно федеральный
орган управления. Но реализовываться ввоз
может только на конкретную территорию и через
конкретные территории, а субъектам Федерации
может остаться, в пределах их полномочий,
возможность контролировать только условия
перемещения источника ионизирующего облучения,
перемещающегося во исполнение принципиального
решения о ввозе этого источника.
Субъекты Федерации имеют право
принимать "участие в принятии решений о
размещении на соответствующей территории
организаций, в том числе оборонного назначения,
производящих, использующих, перерабатывающих
или утилизирующих источники ионизирующего
излучения". Без установления форм и степени
такого участия оно может, однако, в решающей
степени зависеть не от долговременных
устойчивых региональных интересов, а от
политической и экономической конъюнктуры,
личностных связей отдельных руководителей и т.п.,
т.е. от случайных факторов.
Каковы практические последствия
фактической концентрации принятия
принципиальных решений на федеральном уровне,
можно проиллюстрировать ситуациями,
возникающими в последнее время.
Известно, что в ст. 50 Закона "Об
охране окружающей природной среды" запрещен
ввоз в РФ радиоактивных отходов и материалов в
целях хранения или захоронения. В конце 1995 г. в
город Озерск Челябинской области из Финляндии
прибыл восьми вагонный состав, загруженный
отработавшим ядерным топливом (240 сборок) с
финской АЭС в городе Ловлисе [124].
Отработавшее ядерное топливо, однако,
не названо прямо в категории "радиоактивные
отходы", установленной Законом "Об
использовании ядерной энергии", где
определено, что "радиоактивные отходы -
ядерные материалы и радиоактивные вещества,
дальнейшее использование которых не
предусматривается". При этом отнесение
объектов применения Закона к перечисленным в
Законе категориям Закон передал в ведение
эксплуатирующей организации. В результате
"пока вопрос решается законодателями, Минатом,
в числе других ведомств, может давать разрешение
на ввоз ОЯТ на переработку, а радиоактивные
отходы могут храниться в России" [125].
При этом Минатом согласовывал свои действия
только с администрацией Челябинской области,
минуя местный Комитет по экологии [125].
Ситуации, в которых, как минимум
недостаточно, учтены интересы регионов и
конкретных предприятий независимо от их
подчиненности, возникают в сфере технического и
технологического обеспечения переработки РАО.
Минатомом РФ издан приказ, который фактически
передает все оснащение установок по переработке
радиоактивных отходов на всех станциях страны
немецкой фирме НУКЕМ [87]. На
обращение руководства Свердловской
(Екатеринбургской) области и института
Свердхиммаш, указывающих на имеющиеся в России
возможности по изготовлению такого оснащения,
Минатом РФ ответил отказом. Аналогичное решение
принято для обеспечения переработки жидких
радиоактивных отходов на Дальнем Востоке, по
которому установку для такой переработки
проектируют и строят не в России, где есть такие
возможности, а в США [57].
Очевидно, насколько далека от
совершенства и требует корректировки система
законодательства, не обеспечивающая достаточной
взаимосвязи ни между отдельными законами и
нормативными актами, ни между интересами
субъектов, функционирующих в сфере
использования ядерной энергии и обеспечения
радиационной безопасности.
Должно быть, наконец, совершенно точно
установлено: в каких случаях, на каком уровне
власти, управления, самоуправления и в каких
формах может быть обсужден и решен вопрос о
размещении и развитии в регионе объектов,
являющихся возможным источником радиационной
опасности. В рассматриваемом нами случае можно
предположить, что потенциально опасный объект
может быть размещен как на заселенном, так и на
незаселенном острове северной части Курильской
гряды.
Субъект Федерации в данном случае -
Сахалинская область, основной экономический
потенциал и население которой расположены на
значительном удалении от опасного объекта, а
сама опасность не представляет для них
непосредственного характера. Опасность для них
опосредована через воздействие на
природно-ресурсную базу рыбного хозяйства
морских участков в южной части течения
Ойясио. Но не меньшая, а точно такая же опасность
создается для рыбохозяйственного комплекса
всего Дальнего Востока, другие субъекты
Федерации которого формально могут быть не
допущены до обсуждения, и тем более - разрешения
радиационно опасной ситуации.
В гораздо большей степени, чем
Северо-Курильского, где предположено размещение
источника опасности, эта опасность касается
Южно-Курильского района, в прибрежные воды
которого могут быть вынесены загрязнения. Однако
к участию в обсуждении проблемы формально может
быть допущен именно Северо-Курильский район.
Для населения района, подвергающегося
опасному воздействию, законодательством
предусмотрено участие в решении вопроса в форме
общественных слушаний и референдумов. На какое
население следует распространить эти формы, если
остров незаселен, а воздействие будет оказано на
население других районов. Закон не определяет.
Из этого примера очевидно, что
отсутствие подробного и недвусмысленного
регламента процедур учета региональных
интересов делает проблему получения
рационального решения неразрешимой и оставляет
широчайшее поле для решений нерациональных.
Завершая эту главу, можно отметить, что
даже неполный вышеприведенный анализ позволяет
сделать вывод о необходимости построения
системы правового обеспечения всего
многообразия видов человеческой деятельности,
связанной с использованием ядерной энергии.
Следует поддерживать попытки в этом направлении
(например, [2]), начиная с создания
концептуальных положений.
|
